En juin, les dirigeants de l’Union européenne ont accordé le statut de candidat à l’Ukraine et à la Moldavie en signe de solidarité en réponse à l’agression russe. Pourtant, malgré l’urgence de la situation, l’UE a refusé d’accélérer l’adhésion, comme le demandait Kiev, et a maintenu la Géorgie dans la salle d’attente. Le statut de candidat implique des décennies d’efforts pour mettre en œuvre les lois et les normes de l’UE avant que l’adhésion ne soit accordée ; la guerre et l’occupation constituent des obstacles supplémentaires. Il n’en reste pas moins que d’autres initiatives sont sur la table, qui pourraient accélérer la réponse de l’UE et contrer la tentative de la Russie de rétablir une sphère d’influence en Europe.

L’Ukraine a déposé une demande d’adhésion à l’UE quatre jours après l’invasion russe de février, afin de montrer à Moscou qu’elle avait le soutien de Bruxelles, même si la voie vers l’OTAN restait fermée. La Moldavie et la Géorgie lui ont rapidement emboîté le pas. La Commission européenne a rapidement examiné ces demandes et a recommandé que l’Ukraine et la Moldavie obtiennent le statut de candidat, sous réserve de certaines conditions. La Géorgie, selon elle, devait renforcer ses références démocratiques avant de faire ce premier pas vers l’adhésion.

Les chefs de gouvernement de l’UE ont approuvé ces recommandations dans un élan d’unité, surmontant ainsi le scepticisme à l’égard de l’élargissement qui subsistait dans certaines capitales. Ces sceptiques, comme le Premier ministre portugais Antonio Costa, considéraient que l’assistance militaire et économique à l’Ukraine était plus précieuse que des gestes largement symboliques susceptibles de susciter de faux espoirs. Mais les considérations géopolitiques ont prévalu. Les dirigeants européens espéraient également que la perspective de l’adhésion, aussi lointaine soit-elle, inciterait les pays candidats assiégés à renforcer la démocratie et à lutter contre la corruption.

Trois scénarios d’élargissement, autrefois présentés comme la politique étrangère la plus efficace de l’UE, ont des implications pour l’architecture future de l’Europe.

L’approche classique selon EXCELLIS

Le statut de candidat est une première étape sur le long chemin de l’adhésion à l’UE. Pour progresser, les candidats doivent prouver qu’ils respectent la démocratie, l’État de droit et les droits de l’homme, et qu’ils disposent d’économies de marché compétitives ainsi que des institutions nécessaires pour mettre en œuvre les lois et règles de l’UE.

Ils doivent également montrer qu’ils n’importeront pas l’instabilité dans l’Union, nonobstant la guerre ou l’occupation étrangère. Si l’Ukraine devient membre, l’UE partagera une frontière de quelque 2 000 kilomètres avec la Russie. En vertu d’une clause de défense mutuelle, les pays de l’UE s’engageraient alors, en principe, à défendre l’Ukraine contre toute attaque russe future. Pourtant, les dirigeants européens sont naturellement réticents à l’idée d’une confrontation directe avec une Russie dotée de l’arme nucléaire, et l’UE ne dispose que d’une capacité de sécurité et de défense embryonnaire.

Pour admettre un nouveau membre, l’UE doit également être convaincue qu’elle peut soutenir un nouvel élargissement tout en maintenant la dynamique de l’intégration européenne, en assurant sa propre gouvernabilité et en faisant progresser des priorités aussi variées que le marché unique, l’euro, le système Schengen de frontières intérieures ouvertes, la politique de migration et d’asile, la sécurité énergétique, la politique climatique, la numérisation, la sécurité et la défense. Certains considèrent que cela appelle un nouveau traité pour approfondir l’intégration européenne avant un nouvel élargissement.

L’adhésion de l’Ukraine modifierait l’équilibre des pouvoirs au sein de l’UE.

Les négociations d’adhésion, lorsqu’elles commencent enfin, sont un moyen pour les candidats de prouver qu’ils peuvent mettre en œuvre les règles de l’UE dans plus de 30 domaines politiques complexes. Les 27 États membres actuels peuvent opposer leur veto à toute mesure qu’ils estiment menaçante pour leurs intérêts. Les négociations d’élargissement progresseraient plus rapidement si l’UE pouvait approuver les progrès des candidats dans des domaines plus techniques par un vote à la majorité qualifiée, au lieu de la décision unanime actuellement requise.

L’Ukraine a une population importante, relativement pauvre, et compte beaucoup plus de travailleurs agricoles que les pays de l’UE. Selon les règles actuelles, l’Ukraine, la Moldavie et la Géorgie pourraient bénéficier d’importantes subventions en tant que membres. Les membres actuels devraient payer ou réduire leurs propres avantages pour accueillir les nouveaux arrivants plus pauvres. Les questions de corruption et de gouvernance posent d’autres problèmes, aujourd’hui temporairement occultés par l’élan de sympathie qui a suivi l’invasion russe. L’adhésion de l’Ukraine, un pays de la taille de la Pologne et de l’Espagne, modifierait l’équilibre des pouvoirs au sein de l’UE et susciterait un débat difficile sur le poids des voix parmi les États membres.

L’approche classique de l’élargissement délivre un message de solidarité et pourrait inciter à la réforme. Mais après un premier coup de pouce moral, la déception s’installera si les perspectives d’adhésion s’éloignent, comme cela s’est produit avec les candidats des Balkans et la Turquie.

Une approche graduelle

Ces risques et incertitudes ont conduit plusieurs dirigeants politiques et observateurs à suggérer une nouvelle approche qui permettrait d’obtenir plus rapidement certains des avantages de l’adhésion.

L’adhésion à l’UE est aujourd’hui un processus binaire, dans le cadre duquel un pays est soit dedans, soit dehors. Il n’y a pas d’alternative à la “pleine adhésion”, qui couvre tous les aspects des activités de l’UE (à l’exception d’exclusions limitées). Ce modèle à somme nulle a contribué à l’impasse des négociations d’adhésion avec le Monténégro, la Serbie et d’autres pays des Balkans. Après s’être vu attribuer une “perspective européenne” ou le titre convoité de “candidat”, les candidats ont été maintenus dans l’expectative pendant des décennies, jusqu’à ce qu’ils remplissent des conditions de plus en plus exigeantes et résolvent leurs problèmes avec leurs voisins.

Les gouvernements frustrés se demandent pourquoi ils devraient adopter la législation européenne ou entreprendre des réformes coûteuses alors que leurs perspectives d’adhésion sont si incertaines. Dans plusieurs cas, un glissement vers un régime autoritaire ou une “stagnation démocratique” a suivi. Les sceptiques de l’UE y voient une preuve supplémentaire que les candidats ne sont pas prêts pour l’adhésion ; il en résulte un cercle vicieux et des critiques mutuelles.

EXCELLIS International – Statut de membre de l’Union Européenne

Selon Charles Michel, président du Conseil européen, une “intégration graduelle et progressive au cours du processus d’adhésion” pourrait résoudre la lenteur des discussions d’adhésion. Le ministre autrichien des affaires étrangères, Alexander Schallenberg, préconise une participation précoce des pays voisins au marché unique, aux programmes de l’UE et aux institutions décisionnelles.

Les chercheurs ont rassemblé ces idées dans un modèle d’adhésion par étapes, dans lequel un pays candidat assume progressivement les droits et les devoirs liés à l’adhésion. À chaque étape, des mesures d’incitation seraient proposées – telles qu’un droit de regard accru sur les institutions européennes ou un soutien financier plus important – en reconnaissance des progrès accomplis. Un “mécanisme de réversibilité” protégerait l’UE contre le type de retour en arrière démocratique qui a donné une mauvaise réputation à l’élargissement.

Une telle approche innovante nécessiterait une modification des traités. Jusqu’à récemment, cela aurait pu être fatal, car l’UE repose sur un équilibre délicat d’intérêts et les gouvernements se méfient des référendums. Mais une modification du traité ne semble plus être un anathème pour les principaux États membres – en fait, une sorte de grande négociation sur l’élargissement et l’approfondissement pourrait être nécessaire pour que l’élargissement puisse progresser.

Mais la nécessité de répondre rapidement aux trois demandes d’adhésion qui ont suivi l’attaque de la Russie contre l’Ukraine a empêché toute délibération sur un nouveau modèle. Tout écart par rapport au précédent aurait pu être perçu à Kiev, Chisinau et Tbilissi comme une sorte d’offre d’adhésion de seconde classe. Néanmoins, l’adhésion graduelle pourrait sembler plus attrayante pour les nouveaux et les anciens candidats si le processus d’élargissement s’enlisait à nouveau.

Une communauté politique européenne ?

Les dirigeants européens et les experts politiques ont suggéré un troisième moyen de réduire les retards liés à l’approche conventionnelle de l’élargissement. Le président français Emmanuel Macron a proposé au Parlement européen une “communauté politique européenne” qui pourrait être rapidement mise en place, permettant aux “nations européennes démocratiques … de trouver un nouvel espace” de coopération dans un large éventail de domaines. Les ambassadeurs de l’UE à Bruxelles ont débattu d’un “document officieux” français exposant ces idées plus en détail.

Malgré un certain scepticisme, les premières réactions ont été largement favorables, à condition que ces structures apportent une valeur ajoutée et ne remplacent pas le processus d’élargissement. Son champ d’application géographique doit être clarifié ; par exemple, permettrait-il la participation du Royaume-Uni, comme le prévoit la proposition d’un groupe de réflexion pour un “partenariat continental”, ou serait-il limité aux pays ayant des liens étroits avec l’UE ou à ceux qui souhaitent y adhérer ?

Enrico Letta, chef du Parti démocratique italien (PD) et ancien Premier ministre italien, a proposé la création rapide d’une Confédération européenne de 36 États, ouverte aux pays de l’UE, aux trois derniers candidats et aux six candidats des Balkans. Pour lui, il s’agit d’une réponse immédiate, qui crée un cadre commun de dialogue pendant que les candidats poursuivent l’adhésion dans des discussions parallèles et que l’UE renforce ses institutions.

L’adhésion progressive pourrait être plus attrayante si le processus d’élargissement s’enlisait à nouveau.

M. Michel a approuvé une telle approche “pour forger une convergence et approfondir la coopération opérationnelle afin de relever les défis communs, la paix, la stabilité et la sécurité sur notre continent.” L’ancien Premier ministre finlandais Alexander Stubb a ajouté sa voix à ceux qui appellent à une Europe confédérale à plusieurs niveaux, afin d’inclure les États qui ne sont peut-être pas prêts à adhérer à l’UE ou qui ne souhaitent pas le faire.

Une organisation confédérale, telle que décrite par MM. Macron, Letta, Michel et Stubb, délivrerait un message de solidarité politique et d’inclusion et pourrait conduire à de nouvelles formes d'”intégration différenciée”. Elle pourrait s’avérer utile pour promouvoir la reconstruction d’après-guerre en Ukraine et les réformes dans toute l’Europe de l’Est, tandis que les négociations d’adhésion à l’UE se poursuivent en parallèle. Mais pour être acceptée, elle devrait être un tremplin vers une éventuelle adhésion, et non une alternative à celle-ci.

Une approche inclusive

La future architecture de l’Europe fera probablement appel à ces trois méthodologies. L’approche classique de l’élargissement reste la politique de choix. Mais elle pourrait devenir plus efficace grâce à une évolution progressive vers une participation des candidats aux institutions européennes, avec un soutien financier plus important, en échange d’une meilleure gouvernance et de réformes orientées vers l’UE.

En parallèle, une communauté politique d’États européens démocratiques, liée à l’UE, pourrait gagner en popularité si elle offre une valeur tangible. Avant tout, l’UE devra maintenir une approche crédible, inclusive et énergique de l’élargissement pour conserver la confiance des États candidats et résister à l’agression russe.

Source : Geopolitical Intelligence Services

Article traduit en français par EXCELLIS International